从2018年前后全国各地密集设立数据管理机构，到组建国家数据局，我国数字经济顶层建设持续完善。

3月7日，根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发改委管理。

南都记者梳理发现，目前全国已有近20个省（市、自治区）政府直接下设数据发展、管理相关机构，负责研究出台大数据相关政策，推动数据资源共享、开放等工作，与国家数据局的职责相对应。

从国家层面组建国家数据局，将如何影响地方数据管理机构运行？为何中央网信办的部分职责被划入国家数据局？两者在数据方面工作的侧重点分别是什么？国家数据局更重监管还是更重发展？它能有效解决数据监管“九龙治水”的问题吗？

多位专家对南都记者表示，改革之后，中央网信办的职责明确为网络安全和数据安全监管，国家数据局则聚焦发挥数据要素的基础性作用，推动数字经济的蓬勃发展。在数据监管方面，组建国家数据局可以一定程度上改善职能分散的现状，但完全解决“九龙治水”问题还需循序渐进。

文|蒋琳 赵月

从地方层面到国家层面，有利于形成上下联动

3月7日，国务委员兼国务院秘书长肖捷作关于国务院机构改革方案的说明时表示，“当今社会，数字资源、数字经济对经济社会发展具有基础性作用，对于构建新发展格局、建设现代化经济体系、构筑国家竞争新优势意义重大，必须加强对数据的管理、开发、利用。”

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发改委管理。

具体而言，中央网信办承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，国家发改委承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入国家数据局。

南都记者注意到，2017年，贵州省大数据发展管理局获批成立，成为中国首家省政府直属正厅级事业单位。自2018年起，各地密集设立数据发展管理局、大数据中心等机构，大多为厅局级单位，主要承担研究出台大数据相关政策、推动数据资源共享开放等工作，与国家数据局的职责相对应。截至目前，全国有近20个省（市、自治区）设立了类似机构，还有的大数据局、大数据中心设在省经信厅、发改委或省办公厅下面。

中国社会科学院法学研究所副所长周汉华指出，不少地方近年来已经纷纷设立大数据管理局或者数据管理局，有不少经验可以总结。他认为，设立国家数据局有利于形成上下联动的良好推进格局，推动体制机制创新。

“地方的数据管理局可能会呈现跨区域性特征，因为一个地方收集的数据肯定会涉及其他地方，而且很多的网络平台数据都是跨地域的。”中国人民大学未来法治研究院副院长丁晓东观察到，地方在探索推动数据开发利用时出现了很多问题，比如一些地方“盲目跟风”成立数据交易所，还有一些地方存在政策无法落地的现象。因此，由国家数据局来统筹“十分合理且必要”。

将数据安全职责和推动数字经济发展职责分开

数据要素作为数字经济深化发展的核心引擎，重要性不断凸显。近年来，中央层面密集出台政策法规，加快对培育数据要素市场等作出系列部署。去年底发布的“数据二十条”更是标志着我国数据要素基础制度顶层设计开始启动。

“数据作为生产要素之一，发挥的作用已经越来越大”，全国政协委员、上海市社会主义学院院长周汉民对南都记者表示，组建国家数据局就是希望把数字经济从数据的产生、收集到确权、使用、保护，特别是依法进行国际数据交流乃至交易，形成有法可依的行政管理，是十分重要之举。

根据《方案》，中央网信办和国家发改委的部分职责被划入国家数据局，主要包括协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等几个方面。

“国家数据局的成立是为了促进数字经济的发展，希望进一步把数据要素的作用充分发挥出来。”在接受《中国新闻周刊》采访时，清华大学公共管理学院学术委员、苏世民书院院长薛澜指出，中央网信办一方面要承担保障网络安全和数据安全的职责，另一方面又要推动数字经济的发展，努力方向不同，相互协调比较困难。改革之后，中央网信办的职责更明确，就是行使对网络安全和数据安全监管的职能，而国家数据局则可以更加聚焦发挥数据要素的基础性作用，推动数字经济的蓬勃发展。

在丁晓东看来，组建国家数据局对于推动数字经济和数字要素有着非常正面的影响，而且“相比监管，推动发展方面的权重更高一些”。他解释，从中央网信办划入国家数据局的职责非安全职能相关、以促进发展为主，而且国家数据局由国家发改委管理，这都释放出“促进数据健康平稳发展”是国家数据局基调的明显信号。

全国政协委员、德勤中国主席蒋颖一直关注数字经济发展。她认为，推动数字经济的最终目的是提升社会效能，如何让数字化赋能政务、企业，这一系列问题都需要一个部门来统筹。“我非常期待接下来会怎样一步步落实它的职能。”

组建国家数据局有望矫正“九龙治水”问题

人类生活会产生数据、也需要数据的反哺。在实践中，数据监管涉及社会治理、政府管理和经济发展的方方面面，是一个跨部门、跨领域的问题。而多部门协同监管难免形成“九龙治水”，因标准不一导致合规成本提高。

“从国际趋势看，国家层面设立统一的数据监管机构，统一承担对守门人的数据监管职责，已经成为构筑平台经济治理体系的生长点、突破口。”周汉华提到，设立国家数据局，推动数据监管相关工作，统一行使数据监管职能，可以尽快改变数据监管职能分散的现状，为实现标准、规则、市场统一和监管手段现代化奠定基础。

他认为，国家数据局作为部委管理的国家局，将基于国家发改委的资源和影响力，有利于与改革发展职能融合、推动系统变革，但还难以完全摆脱“九龙治水”格局的影响。

还有专家认为，“九龙治水”不是一个部门就能解决的问题，也不是一年半载就能改变的，而是要循序渐进。

“任何事情都不可能一蹴而就”，蒋颖说，国家数据局将在一定程度上发挥统筹、规划的效力。丁晓东也指出，作为一个全新的机构，国家数据局不会承担太多监管职能，还是会以促进发展为导向，更多地起到协调性功能。

一位长期从事互联网业务的资深律师告诉南都记者，一段时间以来，国内个人信息保护的严峻形式和国际网络安全斗争的复杂局面等使得数据流通使用的风险较高，我国表现出“重规制处理轻鼓励使用、重防范风险轻流通共享”的监管思路，而组建国家数据局的目的之一在于让数据更好地流通，因此她持乐观的态度。

她还提到，从公布的国家数据局的职责来看，它有望打破各个部委、各个地方的立法和执法的边界，为全国范围内的数据交易流通、数字经济发展制定统一标准，或许能够在某种程度上对“九龙治水”中不断出现的局部加码和尺度不一等问题起到矫正作用。

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